在多中心理论体系中，对公共事物与发展关系的关注是一以贯之的主题，对这一关系制度层面的解剖与设计是其理论一以贯之的方法。因此，公共事物与发展的制度分析与应对成为多中心理论体系的重要内容。那么，什么样的制度才能促进公共事物、进而促进社会的可持续发展便成为多中心理论体系的智慧内核，这一智慧内核又主要反映在埃莉诺.奥斯特罗姆及其同事关于许多发展中国家基础设施及政策的透析之中。
发展中国家基础设施的研究中，社会资本的重要性给予了特别强调。众所周知，基础设施之于经济与社会发展举足轻重。但在众多发展中国家，基础设施的发展政策不仅没有带来经济繁荣，而且基础设施本身的维持也困难重重、举步维艰。原因何在？对此，他们认为，基础设施广义而言包括物质基础设施与制度性的社会基础设施，后者作为发展学中的社会资本才是可持续发展的重要条件。发展中国家的众多问题就与缺乏良好的社会基础设施即社会资本直接相关。
埃前诺.奥斯特罗姆认定，发展中国家许多地方现有治理结构存在反面激励，而一旦不良刺激扩展到发展的各个层面，置身有利地位的人往往从中图益与获利，若此时再加以改变，反对力量已经很大而难以推行。物质基础设施政策是否可以持续，特定制度激励空间内的理性选择尤为重要。在理想化的制度安排中，激励有助于人们为他人带来正面利益。尽管实际中，可操作制度很难达至最优状态，但却可以达至总体上的次优状态。
有效与公平的激励制度是基础设施可持续发展的根本，但是，这种制度的建构是难度甚大的社会工程。在这方面，埃前诺.奥斯特罗姆及其同事在长期研究基础上提出了一整套制度分析理论。该理论主要包括基础设施这种普遍性公共物品的开发与发展所涉及的三个主要因素之分析：
关于物品属性的分析，他们认为，基础设施具有不可排他性与不可竞争性特征，因此有必要作生产与供给的区分，这一区分的意义在：公益物品的供给要经集体选择，但未必经公共生产。以农村基础设施为例，从供给或消费看，享用的非排他性易引发搭便车或投资不足；融资可能求助于税收途径，但也许引发高额的税务行政成本；产生服务的共用性可能引发服务分配与用途管理问题；测量难度，如需求与收益评估的难度对于基础设施的开发、维护都有实质性影响；还有，政府介入虽然克服了搭便车问题，但少数人更有机会从中谋利，损害公共利益，所有这些因素都是制度设计需要考虑到的。再从基础设施的生产看，基础设施具有明显的规模经济，但设计运行使用维护的不同阶段，规模经济各有不同，需要相关公共机构的协作；此外，基础设施一般都有一定专门性，应有适当制度安排使之可以被再利用。总之，农村基础设施生产供给消费说明，具有良好激励的制度安排难度甚大，但这种努力却是问题得以适当解决的必须。
关于人的属性分析，他们认为，人是有理性的，会权衡不同条件下的利益得失，并且这种得失权衡还会随认识改变而改变，与此同时，人的理性又是有限的，而且理性人的信息也是有限的。显然，在这里，对人属性的认识是一种复杂人性观，认为人性与其所处环境密切相关。环境越确定，决策越确定，契约可以减少不确定性，但以此确定环境，交易成本甚高，其中就包括难以根本消除的信息不对称，如科学知识与时空知识的不对称，买方知识与卖方知识的不对称等等。这些都需要适当的制度安排给予严密规范，否则，不仅会大大提升交易中的成本，还会引发道德恶化与劣币驱逐良币现象。
关于制度绩效的评价标准问题，他们认为，基础设施发展的不同阶段会有不同的制度安排，不同制度安排的绩效如何进行评价呢？奥斯特罗姆开创了一整套系统评估指标，既包括总体绩效指标，又包括间接绩效指标，而基础设施可持续发展的标准是总收益大于或等于总成本。总体绩效标准有，一是资源是否符合帕累托最优的经济效率标准；二是贡献与收益是否相称的公平标准；三是资源是否分配给了较贫困阶层的再分配公平标准；四是政府对农民需求是否有效适应环境变迁的适应性标准。间接绩效标准涉及供给与生产成本，二者都分别包括转换成本与交易成本，后者是前者的增加，包括协调成本，信息成本与策略成本，其中的策略成本往往都与搭便车，寻租等等消极行为相关。因此，绩效的取得，制度安排十分重要。
在给定物品属性与人的属性条件下，怎样的制度安排才能达至最佳的绩效呢？由于理性个人难以解决的搭便车问题，有分析家建议，对服务于小量较确定人群的设施采用用户团体的制度安排更可行；而对服务于大量不确定人群的设施则采用集权的制度安排更可行。
那么，什么是用户团体的制度安排？他们认为，小型基础设施的制度安排有三种类型，一是简单市场，即一般用于组织如私宅建筑等家用私人投资的供给与生产，它是消费者负责供给且为其承担的项目寻找生产者。二是细分市场，即消费者选择少数公司并可能通过交换信用获取长期合同。三是用户团体，它是细分市场基础上出现的制度安排，仅服务于具有股份的消费者，持股人也必须为用户团体提供相应的资源。三种制度安排中，细分市场对于纯私人基础设施的经济效率更高，公益物品的开发，前二种制度安排的搭便车成本均很高，而用户团体的制度安排较适当，因为个人无法靠社会制度解决搭便车问题。
什么是集权的制度安排呢？这种制度安排认为，公共物品的绩效离不开政府的统一操纵。显然，这种制度安排具有取得规模经济、利用科学知识与克服搭便车的效果，但其消极效应也有许多，如：有些成本如协调成本、信息成本、寻租、回避责任等成本相当可观；再说，这种制度安排并末区分基础设施规模大小，也没有区分设计、建筑与运行维护的阶段性差异；还有，从供给看，它往往涉及只具有限选择权的全国消费者，从生产看，操作主体是依照专业组织起来的人员，在供与产的庞大科层系统中，双方组织者的职业激励多是取悦上层，并因此产生许多相关问题。由于以上种种，这种制度安排的实践往往导致基础设施的发展不可持续。
发展中国家由于集权制度安排的诸多问题而选择了分权的制度安排，经分权化的种种努力，时空信息成本降低，相关管理者与当地联系密切化。只是这种分权是集权下的分权，一旦分权出现问题，往往又以集权方式加以清理，走回原来的路径，这种格局下的各种成本难以大幅下降，总绩效也难以大幅度提升。
多中心制度安排允许人们组建许多治理机构，使多元化选择的规模经济在基础设施中的运用成为可能；其次，多中心框架下政府单位间存在本质差异的权力可以使人们在多样化的政府单位间选择与流动；再则，尽管任何单位都存在程度不等的与失控、信息失灵相关的科层问题，但多中心下的建构及地方论坛往往能够有效克服这些问题；还有，多中心下公民自主性的强化与垄断控制可能性的减少是遏制机会主义倾向的较优选择。
其实，集权与分权的安排在制度结构的实质上都是单中心的，是市场与政府二极思维的思路，而多中心的制度安排则不同。在基础设施等公共事物持续性发展的制度选择中，多中心制度安排既保留了集权制度安排的一些优势，还同时增加了其他优势，是公共事物持续发展获得激励的源泉。
五、多中心理论的城市治理之道
城市是公共事物高度密聚的空间场所，因而也是多中心理论涉足最为频繁的场域之一。自然，多中心理论下的城市治理之道与一般的城市治理之道有着不同的视野。通行的观点认为，自主性单位只是为了自己的利益而活动，根本无力解决社群的诸多问题，因此，只有一个决策中心的体制是大城市理想化政府模式。显然，这一观点有违多中心秩序下的大城市治理之理念。
为阐明自己的观点，文森特.奥斯特罗姆特别提到法国政治学家托克维尔（tocqueville）对美国公共生活特色的认识。长期以来，混乱与无序被认为是美国公共生活的一道风景，托克维尔则努力透过风景看本质。他把“政府能够管理本地的事务”与“公民为自己做事”加以区分，并在此基础上指出了单中心结构与多中心结构的差异。他深刻地认识到美国人利用了多中心优势，凭借选举与协调来解决公共权威之间的冲突，而非依赖单中心的等级制命令来协调公共生活。托克维尔进而断言道，公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。
在文森特.奥斯特罗姆看来，大城市公共事物“混乱”背后“看不见的手”无时无刻不在调节着自身的运转，实现着自身的秩序，只是这种秩序是一种异常复杂的秩序。多中心框架下，大中小规模政府与非政府组织通过竞争合作，在实现秩序的同时还发挥着高水平的绩效。
多中心理论在城市治道中的基本假定是：
第一，城市公益物品间异质性强，往往要求消费者的协作生产；
第二，公益物品偏好类似的人容易聚居在一起；
第三，服务于多个管辖单位的居民较了解不同单位的绩效；
第四，差异性管辖单位的存在使居民方便表达偏好与迁移；
第五，多管辖单位易使受益者分担成本；
第六，许多潜在生产者的有效选择会约束低效行为；
第七，竞争刺激规模经营、团队生产与协作，促进绩效。
所有这些预设与其理论取向直接相关，因为不同的理论取向会以不同的方式把握问题。单中心预设的研究致力于寻找权力中心及相关事理，一旦发现权威分散或管辖交叠就会因“混乱”而失望。在此，文森特.奥斯特罗姆在研究基础上对几个直觉性认识的挑战表明了自己理论取向的解释力。
许多大城市地区的中心是较高度一体化的管辖单位，为其居民提供大量服务，更接近于单中心安排，郊区居民为大量管辖单位服务，甚至还相互交叠，更接近于多中心安排。在特定人口密度、社会经济条件与空间位置相似的小区，由于供给服务的制度安排类型不同，那么其关键层面的差异便可以反映出不同的内在意涵：
第一，一般认为高度多中心与不同部位服务水平及质量之差距呈正相关，但经验事实并非如此。社区间公共服务水平参差不齐，个人偏好亦形形色色，人们往往会‘以足投票’向切近偏好的社区迁移，且社区间税收与财政竞争又强化了这一趋向。此外，大管理区上下层居民与决策者有效沟通的差异以及大规模管理机构本身固有的信息与控制方面的制度缺陷，致使更近似单中心的巨型城市内居民小区之间也存在公共服务水平与质量的巨大差距。
第二，一般认为，高度多中心与社会隔离呈正相关，但经验事实并非如此。单中心论者认为，郊区的社会隔离水平大于中心城市，多中心论者则认为在大城市各管辖单位中，人们以迁移表达偏好，如果偏见影响了偏好，偏见会反映在多中心体制中，并且还有其他因素比管辖单位更影响社会隔离，隔离程度可能比效区更甚。
第三，一般认为，高度多中心或分散会引发公共服务成本的提升，但经验事实并非如此。早期社会科学研究中人们把规模性科层制与效率联系在一起，因而认为高度多中心引发出服务成本上升，但当今研究表明，规模经济因生产要素、消费要素、产品或服务类别不同而不同，与高度多中心并没有必然联系。
第四，一般认为，高度多中心或分散引发城郊之间相关资源分配的不平等，进而影响到其他，但经验研究表明，高水平支出与高水平服务质量及公众满意度并非完全正相关，如有的市区警察服务的花费颇高，但服务效果却不比一些郊区在少花费的情形下所提供的服务更好，城市中心资源再分配并没有带来不同居民小区公共服务水平与质量明显的殊异。
反直觉现象的存在意味着能够透过“混乱”与无序的外表，把握“看不见的手”所营造出来的常规秩序。既然上述已经表明，制度缺陷与问题是单中心城市政府结构本身所固有的，许多城市问题由此而生，而社群控制、居民小区、城市及村镇组织可以提供潜在的补救，因此，多中心的城市治理之道需要更多对自发秩序的尊重、需要更多对自主力量的尊重、需要更多的多中心。
综上所述，多中心理论以其对学术与社会现实的执着求真精神提出了对社会秩序的全新洞见，在亚当.斯密这只“看不见的手”之外还发现了公共领域另一只“看不见的手”，在市场秩序与国家主权秩序之外发现了社会运转的多中心秩序。传统主流理论认为，权力分散化与交叠管理是“不正常”局面，与此相联系的重复服务与无效率是无法以绩效评估的“病态”，这一现象不仅是政府失灵的表现，还是政府失灵的根源，要真正根治与扭转，实现“效率与节俭”的优化，就应当把许多地方管辖权合并，把许多社群自主权上交。多中心理论打破了这一简单化认识，挑战了这一传统认识误区，揭示了这一领域的复杂性及其规律。在奥斯特罗姆夫妇看来，之所以这样认为，是因为人们缺乏对这一复杂现象的概念工具与理论框架。亚当.斯密以后，人们逐渐认识到市场本身的秩序，时至今日，以计划取代市场被认为是背离事物逻辑的做法，多中心理论则进一步认识到，以集权的官僚政府组织取代多中心的公共管理同样是背离事物逻辑的，公共领域背后的这只“手”有其自身不同的机理，公共经济理论正是对这一机理的阐述，公共事物自主性组织与治理理论就在市场与政府之外发掘了存在于民众之中的社会秩序与繁荣突现的力量，并还进一步发掘了使这种力量得以持续的制度性基础，突出了社会基础设施对可持续发展的举足轻重。研究中提出的许多反直觉认识既是多中心理论的智慧结晶，同时又是多中心理论发展的源头活水。
多中心理论不仅根植于西方社会的土壤之中，对素有制衡权利偏好的人们有着不可阻挡的理论与实践意义，而且具体到发展中国家，其生命力同样不可阻挡。多中心理论的许多经验研究就着眼于发展中国家的现实，埃莉诺.奥斯特罗姆认为，存在于发展中国家的许多本土制度都具有无中心特色，这些具有无中心性的本土制度与多中心的制度安排原则具有基本的契合性，并且表现出旺盛的生命活力，是多中心制度发育与完善的适宜场域。
以多中心理论的独特诠释力与现实指导力反观我国目前的改革与制度创新，反观我国目前的社区、社群及公共领域的治理与管理，令人深思与得益之处会有许多。在近达三十年高度计划体制的“制度遗产”还在强烈地塑造着公私领域的运作之时，在上下级指挥链条还在强烈地影响着公私领域的自主发展空间之时，具有浓郁自发性实质，并同时充满进化论建构主义色彩的多中心理论所展示的公共事物及其治理的内在逻辑无疑具有颇具现实意义的导向功能。
