关于欠发达地区农村污水处理设施运行问题的思考

多数农村地区都已建立起污水处理设施，但是在其运行管理方面存在很大问题和不足，这严重制约了社会主义新农村建设的发展。因此，如何构建一套适应农村可持续发展的农村污水处理设施长效管理机制是改善区域环境的关键所在。
随着新农村建设步伐的快速推进，农民的生活水平、农村城镇化水平和农牧养殖业现代化水平不断提高，由此带来的生活污水、工农业污水与日俱增，严重威胁着农村生态环境和人们的健康。在开展农村污水治理的实践中，各地都开发研究出适合农村污水处理的技术和工艺，并建立起相应的处理设施，但由于缺乏后续管理和维护，资金量和技术人员数严重不足，未建立起长效运行管理机制，实际运行效果不理想。因此，必须充分了解农村污水污染的概况，优化污水处理工艺和设施，分析运行管理中存在的主要问题，并在此基础上构建适应农村可持续发展、符合地方实际的农村污水处理设施长效运行管理体系。
1 .农村污水概况
1.1 生活污水
厨卫设备在农村家庭的不断普及为农民带来生活便利的同时，也产生了大量冲厕、洗涤、洗浴等生活污水。但限于地理位置、生活方式、经济发展程度等条件，农村生活污水一直未得到妥善处理，现已成为农村水域污染的重要污染源。以太湖流域为例，流域范围内农村生活污水TN 和TP排放系数分别为6.2 kg.a - 1.人- 1 和0.4 kg.a - 1.人- 1； 水环境治理区内农村污水排放量占所有排污量的比例为TN21.16%、TP50.04%、氨氮22.69%、COD33.47%。1.2 工业污水
随着农村招商引资规模的扩大和城市环保管控力度的加大，城市的很多企业纷纷到农村建厂，其中多半是高污染企业。与此同时，在经济利益的驱使下，农村地区也独自大量开办乡镇企业。全国的乡镇企业生产经营活动非常广泛，几乎涉及国民经济的各个方面。污染比较重的有造纸、电镀、印染、采矿、冶炼、炼焦、砖瓦、水泥、石棉、油毡、化肥、染料、制革、农药、沥青、炼油等行业。这些企业本身能耗高、污染重，技术和设备又往往受制于资金不足而十分陈旧落后，因而很少考虑到防治污染的措施。加之地方政府出于发展经济的考虑，很少对其进行约束，甚至还要予以庇护，结果这些污染企业近年来给地方环境造成了严重的污染。
1.3 农牧养殖业污水
为了提高农牧产品产量，农民在农业生产和养殖经营活动过程中，大量使用化肥、农药，其残留物会随地表径流和地下径流流入河流、湖泊和海洋，造成水体富营养化和重金属等有毒物质的积累。发展畜牧业、养殖场是农民致富的主要途径。规模化养鸡场、养鸭棚、养猪场、养牛场、养鱼塘等迅猛发展起来，产生巨大经济效益的同时也造成了环境的污染。畜禽养殖的污染危害主要表现在： 一是部分饮用水源保护区内违法开设养殖场，对饮用水源水质造成较大影响； 二是个别地区畜禽养殖过于集中，大量养殖污染物排入同一水体，严重超出水体环境容量，致使水质恶化； 三是个别养殖场选址不当，恶臭污染扰民现象突出，污染纠纷频繁。
2.农村污水处理设施建立状况
2.1 治理模式
根据农村集居点的分布状况、人口规模、地形地貌、排水特点、排放要求及各村镇的经济承受能力等具体情况，农村生活污水主要采取以下三类治理模式：
(1)对具备条件接入城镇生活污水收集处理系统的区域，优先采用接管(纳管)方式，通过铺设污水管网收集农村生活污水，集中输送至附近的乡镇污水处理厂或村污水处理设施统一处理；
(2)对不具备条件接入城镇生活污水收集处理系统的区域，如果村庄人口规模较大、集聚程度较高、经济条件较好、有非农产业基础且处于水源保护区的村庄，通过铺设污水管道收集生活污水，采用常规生物处理或生物与生态处理相结合的技术集中处理后排放；
(3)对不具备条件接入城镇生活污水收集处理系统的区域，如果村庄人口规模较小、居住较为分散、地形地貌复杂以及污水主要用于施肥灌溉等农业用途的村庄，通过分散收集单户或多户的生活污水，采用简单的生态处理后排放。
2.2 污水处理工艺选择
农村生活污水所采用的处理工艺形式多样，大致归纳为以下三类：
(1)城镇污水处理厂小型化，即预处理结合生物处理技术，较为成熟的生物处理技术包括活性污泥法(各种好氧和厌氧组合工艺)、生物膜法、SBR 工艺等，为有动力设施；
(2)自然生物处理技术，即生态处理技术，包括氧化塘(稳定塘)和土地处理技术[9 - 11]、人工湿地污水处理技术、土壤地下渗滤处理技术和蚯蚓生物滤池处理技术等，多为无动力设施；
(3)生物处理结合生态处理技术[12，13]，如生物接触氧化- 人工湿地组合工艺、滴滤池- 人工湿地组合工艺、自回流生物转盘- 人工湿地组合工艺等，为有动力分散设施。
3 .污水处理设施运行存在的问题
3.1 运行管理主体不明确
农村生活污水治理工程建设和运行管理机构众多，水务部门、建设部门或环保部门根据各自职能实施分割交叉管辖与管理，在一定程度上增加了农村生活污水治理工程的运行管理难度； 此外，一些区县的建设主体与运行管理主体不一致，一些设施未明确管理责任，形成了管理上的空白，影响了设施的正常运转和维护。而运行管理责任主体包括镇政府、开发区管委会、镇环保办或水利站、村委会。镇政府或镇环保办和水利站作为一级政府或其专业职能机构，本身承担监管职能，直接管理污水处理设施并不合适。村委会是群众自治组织，当其运行管理不善时，亦难以对其进行有效处罚。因此，现阶段农村生活污水处理设施运行管理存在的普遍问题是运行管理主体不明确，不能有效实施运行管理与监管。
3.2 运行管理及维护经费投入不足
笔者考察了苏北一个乡镇小型污水处理厂，这个污水处理厂总投资178 万元，设计日处理污水500 t。由于资金有限，再加上附近村民的生活污水达不到满负荷运行，污水处理厂仅聘任了1 名工作人员，污水处理设施也达不到一天24 h 运行。目前，这个污水处理厂每年的运行成本，包括药剂、电费、人工费用，一年得8 万元，县财政还能承受。如果随着乡镇中心村人口的增加，污水达到满负荷处理，那么污水处理厂就得一天24 h 运行，工作人员得增加为3 人，这样一年的费用在20 ～ 30 万元，这笔开支对欠发达地区乡镇是一个沉重的负担。环保设备运行必然受阻。
现阶段，农村环境整治试点资金主要包括中央财政和地方配套资金两部分。根据地方财政状况和经济发达程度，其地方配套资金也有所区别： 东部配比是1： 1.5，中部配比是1： 1，西部配比是1：0.5。全国约有60 万个建制村，其中大多数缺乏必要的环保设施，迫切需要资金支持，同时由于不少地方财政困难特别是西部地区仍处于欠发达阶段，筹集相应的配套资金和项目建成后的运行管理资金难度极大。乡镇集中污水处理厂的运行经费来源途径主要有区(县)财政、乡镇财政、企业排污收费3 种。除少数县将运行管护经费纳入财政预算外，大部分仅有很少的补助经费，不能满足正常运行需要。有的县环保后期运行经费基本没有财政预算，直接降低了环保设施效益的发挥。缺乏资金保障，是农村生活污水治理工程不能正常运转和有效维护的重要原因。
3.3 缺乏专业运行维护人员
农村地区技术力量较为薄弱，缺乏污水处理设施运行管理的专业人员[1，14]，普遍存在污水处理效果波动较大、处理出水水质不达标、处理成本较高等问题。尤其对于采用自管模式(通常为村委会自管)的处理设施，日常管理均以村民为主，缺乏污水处理的专业知识，仅能负责日常安全看护工作，难以胜任污水处理设施的专业系统维护工作。
3.4 管理法规和制度体系尚未健全
目前，农村生活污水治理工程运行管理的相关制度体系尚未健全。部分区县已着手制定了本辖区内农村生活污水治理工程运行管理及养护工作的实施细则，但市级细则还尚未出台。各区县的运行管理养护标准不一，相关政策执行情况也不相同，这些相关制度性的问题尚需相关部门予以及时解决。此外，部分地区制定了全市水功能区划，同时在河道水质管理上也按水体使用功能划定了不同的保护区，并明确了各保护区内的河道水质标准。但是，农村生活污水排放标准与水功能区划的河道水质要求结合度并不密切，排放标准的不明确也使得运行管理工作目标很难实现。
3.5 管理监督及考核机制不完善
农村生活污水治理工作实行分级考核，但目前的考核重建设轻管理，重点考核农村生活污水治理点的目标任务完成率，而对于工程运行管理方面的考核内容则尚未涉及。此外，农村生活污水处理设施普遍数量多，且地点分散，环保监管部门对其进行全面监管难度较大，而在线监测由于成本较高、技术复杂而难以全面实行。即便监管到位，由于缺少相关法规约束，难以实施有效的约束措施。
3.6 管理工作不平衡
因地理区域、工程数量、地方财力水平、领导重视程度的不同，各市(县)/区的农村生活污水治理工程运行管理工作的不平衡现象主要体现在： 一是运行管理水平不平衡，相对重视的区县运行管理工作水平相对较高，其信息化程度“资料收集"管理考核检查制度和养护细则均较为完善，而其他区县管理工作相对不尽如人意； 二是各区县公共财政投入不平衡，财力较强区县农村生活污水治理工程运行管理覆盖面较广； 而区财力较弱的区县管理配套资金不到位，管理覆盖率低，部分管理内容也未开展。
3.7 公众参与度不高
农村生活污水治理工程对社会的宣传方面还有待于加强，尤其是在运行管理方面，未能利用各种渠道进行全方位多种形式的有效宣传，农村生活污水治理工程的运行管理在较长时间内一直被认为是政府和行业机构的事情，公众的参与度较低。
4 .建立农村污水处理设施运行长效管理机制
4.1 设施规划和工艺布局体系
各地要按照国家和地方污水垃圾处理设施建设与运行管理有关政策法规和业务技术规范的要求，编制村镇污水垃圾处理设施建设规划，统筹安排、合理布局乡镇和农村新型社区污水处理设施，明确建设规模和时序。要科学确定污水垃圾处理设施的工艺布局。按照“城(厂)边接管、就近联建、鼓励独建"的原则，靠近城市周边的村镇，可将污水纳入城市污水厂集中处理； 靠近工业园区的村镇，可将污水纳入工业园区污水处理厂处理，以工业污水处理带动周边村镇生活污水处理； 提倡相邻乡镇联合建设污水处理厂，实现区域统筹、共建共享； 人口密度较低、水环境容量较大的地方以及地处非环境敏感区的建制镇和农村新型社区，在满足环保要求的前提下，可根据实际条件采用“分散式、低成本、易管理"的处理工艺； 鼓励采用自然、生态的污水处理方式。
4.2 验收与移交体系
污水处理设施的验收与移交是设施由建设阶段过渡到运行管理阶段的重要过程，其核心是施工方按照合同要求将已完成的、无瑕疵的污水处理设施交付给投资方，并由投资方按照委托运营协议将其管理和运营的特许权授予运行管理方。确定移交过程所涉及的组织形式和内容，建立具有可操作性的验收及移交流程，是农村污水处理设施从工程建设阶段顺利过渡到运营阶段的前提。
4.3 运行管理体制
在农村生活污水处理设施运行管理工作中，应引入市场机制，政府和行政主管部门职责主要在于指导“监督"考核和奖惩等方面。以苏州地区为例，农村生活污水治理工程运行管理体制以分级管理为原则，建市、区(县)、镇(街道)、村委会四级责任体系。市、区(县)两级相关行业主管部门负责本级具体工作的组织和开展，日常管理责任重心落实至镇政府，并由村委会配合实施。行政管理体系的构建以明确管理责任为主要目标，对各级政府和相关行政主管部门的职责加以界定，形成农村生活污水治理的行政管理体系。
4.4 专业管理服务体系
现有的业主自管模式、委托第三方代管模式、政府或主管部门统一管理模式，在一定程度上存在着管理制度缺失、权责不明、程序不规范和监管不到位等问题。而专业管理服务体系是指在理顺行政关系的前提下，选择合适的管理模式和运行管理机构，完成农村生活污水治理工程运行管理和维护的具体工作。参考借鉴国外经验，有以下三种运行管理模式。
(1)属地化运行管理模式。属地化运行管理模式在目前普遍采用的业主自管模式的基础上进一步规范而形成，由处理设施产权拥有者(通常为当地镇政府或村委会)自行负责设施的运行管理。该模式适用于规模较小、工艺简单、操作简单、维护技术要求不高的农村生活污水分散式处理设施。
(2)专业化社会运行管理模式。专业化社会运行管理模式在现有的委托第三方代管模式的基础上进一步规范发展而形成，是由处理设施产权拥有者(通常为当地镇政府或村委会)将设施委托给运营商(从事环保技术服务的专业公司)进行统一管理，由当地镇政府负责对运营商进行监督和管理。该模式具有较强的适用性，无论在技术、经济还是运行管理方面都具有较大的优势。
(3)专门机构运行管理模式。专门机构运行管理模式是在政府或主管部门统一管理模式的基础上进一步规范发展而形成，由处理设施所在地政府或主管部门[区(县)水行政主管部门或者镇政府]设立专职机构负责设施的运行管理。该模式目前应用不多，运行成本也较高。
4.5 监管体系
针对农村生活污水治理的现状，可建立市、区(县)和镇三级监管体系，实行“统一领导、分级监管、部门落实、责任到人"的工作制度，以水行政主管部门为主，其他职能部门为辅形成职责明确、部门联动的监管工作体系。
(1)构建职责明确的监管组织体系。为保证多方监管的有效实施，首先应建立各层次、各部门之间的职责明确、纵横结合的监管组织体系，明确各部门的监管目标和监管内容。
(2)建立规范科学的监管操作体系。一是落实目标责任制，由水务部门制定规划和工作方案，然后通过目标责任制将职责分解落实到有关部门，在实施过程中水务部门起协调、监督和服务作用； 二是通过制度进行监督，建立健全水务、环保部门联合会议制度和责任追究制度，实现优势互补和工作互动，共同发挥监督职能。
(3)拓宽公众参与渠道，发挥舆论的监督作用。公众参与和舆论监督对农村生活污水治理长效管理监管工作具有强大的支持作用，应逐步增加农村生活污水治理信息公开透明度，建立健全社会和公众对农村生活污水处理设施运行的监督机制，拓宽公众参与和舆论监督渠道。一是鼓励公众行使议事权，明确公众参与管理的程序； 二是充分发挥人大代表、政协委员及基层组织的作用，聘请专职监督员； 三是建立与完善投诉制度，及时发现运行管理中存在的问题。
(4)加强设施运行管理信息平台建设。在进一步完善农村生活污水治理基础信息库建设的基础上，建立设施运行管理基础数据库，主要用于收集维护、定期检查的数据，这不仅可作为是否维护、检测的证明，也可作为评估生活污水处理系统的设计、安装是否合适的依据。
4.6 考核体系
严格的考核体系是规范和加强农村生活污水处理设施运行维护和资金管理的重要保证，科学完善的考核体系有助于建立健全激励和约束机制，切实提高农村生活污水处理设施运行管理水平和资金使用效益。因此，农村生活污水处理设施运行管理情况应作为各级政府工作考核的主要内容之一，纳入现行的考核体制范围内。科学公正的考核体系应体现以下基本原则：
(1)客观公正；
(2)分级负责；
(3)突出重点；
(4)建立科学的量化指标。
4.7 资金保障体系
农村生活污水分散处理设施具有“量大、面广、点散"的特点，支持运行管理的资金需求量较大。为保证资金投入，需从以下两个方面入手： 一是创新资金筹集机制。根据国务院《城镇排水与污水处理条例》的规定，县级住建部门要抓住乡镇污水处理厂建设运行中存在的主要矛盾，通过“争取上级解决一点，本级财政支持一点，乡镇企业赞助一点，镇村经济自筹一点，发动群众苦干一点"，多渠道筹集资金。按照“谁投资、谁受益"的原则，建立政府主导、市场运作、社会投资的机制，创新乡镇污水处理厂运行维护模式。二是适时征收村镇污水处理费。各级物价、住房城乡建设、财政部门要研究制订村镇污水处理收费政策，指导各地建立与农村经济社会发展水平相适应的污水处理收费制度。各地要结合自身实际，逐步将村镇污水处理费标准调整到保本微利水平； 调整不到位的，政府财政要给予补贴。加大村镇污水处理费征收力度，严格按照规定标准足额征收，不得擅自减免，切实提高收缴率。鼓励农村集体收入补贴污水处理设施运行经费，采用“一事一议"政策解决部分资金问题。
5.结论
目前，从全国各地的农村范围来看，根据不同地区的地形地貌、人口规模、、排水特点、排放要求及经济状况等基本情况，不少地方已经相应建立了不同程度的污水处理设施，但各地污水处理设施的管理水平和运行状况存在较大差异，只有保证工程设施持续、稳定、经济地运行，才能真正发挥其减少污染物排放及改善区域水环境的作用。因此，研究农村污水处理设施的运行管理现状，分析运行管理中存在的主要问题，并在此基础上构建适应农村可持续发展、符合地方实际、政府宏观管理与市场参与相结合的农村污水处理设施长效管理机制，将对改善区域环境、加强废液处理与资源化利用有重要的意义。