整理了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十八条的全文内容、主旨和释义，以加深对各级人民代表大会常务委员会监督法第二十八条的理解。中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法第二十八条内容如下：
主旨
本条是关于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销的规定。
释义和理解
一、宪法和法律确定的备案审查制度
我国是一个统一的、多民族的单一制国家，也是一个地域辽阔、人口众多、地区之间发展不平衡的国家。国家的建设、发展和管理，必须保证中央的统一领导，也必须充分发挥地方的作用。宪法规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这一原则体现在立法体制上，就是实行统一而又分层次的立法体制。
根据宪法以及立法法、地方组织法等法律的规定，统一而又分层次的立法体制的具体内容是： (1）全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，制定法律。 (2）国务院根据宪法和法律，制定行政法规。 (3）省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。 (4）民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报上级人大常委会批准后生效。 (5）国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。 (6）省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
为了确保多层次的立法活动符合法制统一的要求，即一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，下位法不得同上位法相抵触，同位阶的法律规范应当保持协调和谐，国家实行立法监督制度。备案审查是实施立法监督，维护法制统一的重要手段。为了使备案审查切实有效、有序运行，立法法根据宪法作了比较全面的规定。监督法在立法法的基础上，根据在新的形势下维护法制统一的需要，对规范性文件备案审查作了一些新的规定，主要是扩大了规范性文件备案审查的范围：一是将司法解释纳入到全国人大常委会备案审查的范围，并参照立法法，对备案审查的程序作了相应规定；二是将地方各级人大及其常委会通过的决议、决定和地方各级人民政府发布的决定、命令纳入县级以上地方各级人大常委会备案审查的范围，并授权省级人大常委会参照立法法，对备案审查程序作出规定。
地方各级人大及其常委会的决议、决定以及县级以上地方人民政府的决定、命令，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，这些文件虽然制定机关和具体称谓各不相同，但从性质上说，都属于为贯彻实施宪法、法律、法规以及履行工作职责而形成的文件。从这些文件的内容看，大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，并且在所辖区域普遍适用，有一定的约束力和强制性，所以，其内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益，关系极大。因此，为了维护国家的法制统一，需要将这些文件纳入备案审查监督范围，对其备案审查问题作出规定。
根据宪法和有关法律的规定，备案审查制度主要包括备案、审查以及纠正三方面的内容。“备案”就是规范性文件的制定机关在法定的时间内将规范性文件报送法定的机关进行备案；“审查”就是接受备案的机关根据法定权限对备案的规范性文件的合宪性、合法性或者适当性进行审查；“纠正”就是法定的机关依照规定的程序对备案的同宪法、法律、法规相抵触的规范性文件予以改变或者撤销。
备案审查作为立法监督，接受规范性文件备案的机关，有权对备案的规范性文件依法开展审查工作。依启动审查程序途径的不同，可以分为主动审查和被动审查。所谓主动审查，是指审查机关在没有任何国家机关和社会公众提出审查要求或者审查建议的情况下，主动对报送备案的规范性文件进行审查，发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的，依照规定程序进行纠正的情形。所谓被动审查，是指因有关国家机关或者社会公众提出审查要求或者审查建议，审查机关才开展对报送备案的规范性文件进行审查，发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的，依照规定程序进行纠正的情形。从实际情况来说，由于报送备案的规范性文件数量很大，而且不同文件之间千差万别，所涉及的社会关系纷繁复杂，接受备案的机关很难组织足够的力量，逐件逐条地进行审查，而且有些规定是否与宪法、法律相抵触，只有通过实施才能暴露出来，所以审查工作要把主动审查和被动审查结合起来。
二、立法法对备案审查的规定
1备案。备案是立法监督制度的一个重要环节，是备案机关行使立法监督权的基础。根据立法法第八十九条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照规定报有关机关备案。具体要求是： (1）行政法规报全国人大常委会备案。 (2）省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。 (3）自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。 (4）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。 (5）根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。
为落实立法法的规定，全国人大常委会委员长会议制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规，应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。行政法规由国务院办公厅负责报送；地方性法规、自治条例和单行条例，由各省、自治区、直辖市人大常委会办公厅负责报送；经济特区法规由制定机关办公厅（室）负责报送。备案内容包括：备案报告、国务院令或者公告、有关修改、废止或者批准的决定、法规文本、说明及审议结果报告等有关文件，装订成册，一式10份。报送备案的法规由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档。
2审查要求与审查建议。按照立法法第九十条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。上述国家机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。
3审查的程序。按照立法法第九十条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会向全国人大常委会书面提出审查要求的，由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向全国人大常委会书面提出审查建议的，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
按照立法法第九十一条第一款的规定，全国人大专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在2个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。
为落实立法法上述规定，《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》规定，报送备案的法规由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档；同时，按照全国人大各专门委员会和常委会工作机构的职责分工，将报送备案的法规分送有关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会。专门委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触的，可以主动进行审查，会同法制工作委员会提出书面审查意见，依照规定的程序处理；法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触，需要主动进行审查的，可以提出书面建议，报秘书长同意后，送有关专门委员会进行审查。
4审查的标准。根据立法法第八十七条规定，有关机关依法予以改变或者撤销行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的标准是：超越权限的；下位法违反上位法规定的；规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；违背法定程序的。
5改变或者撤销。根据立法法第八十八条规定，改变或者撤销行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法和立法法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区、直辖市的人大有权改变或者撤销它的常委会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章；授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
根据立法法第九十一条第二款规定，全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。
6对其他接受备案机关审查程序的授权规定。对于全国人大以外其他接受备案机关的审查程序，立法法规定，其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。国务院2001年12月14日以国务院令第337号发布《法规规章备案条例》，对法规规章的备案审查作了规定。
三、备案审查工作的开展
把“备案”与“审查”联系起来形成一个完整的制度性设计并进行常规的备案审查工作，始于立法法施行之后。监督法进一步完善了这一制度。备案审查制度是逐步建立形成的。1954年宪法、1978年宪法规定了对违宪违法的决议、命令的改变、撤销权。虽然由于缺乏程序性规定使这些规定并未落实，但为实行违宪违法监督提供了最早的宪法依据，也为备案审查制度的建立奠定了基础。1979年，地方组织法第一次规定了地方性法规报全国人大常委会备案。1982年宪法规定，地方性法规和自治州、自治县的自治条例和单行条例，报全国人大常委会备案。省、自治区、直辖市制定的地方性法规于1979年11月开始向全国人大常委会报送备案，全国人大常委会开始进行法规备案工作，之后也初步开展了审查工作，为建立和完善备案审查制度提供了经验。2000年3月制定的立法法，规定行政法规向全国人大常委会报送备案。同年10月，九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过了依据立法法制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，使法规备案工作有了规范化程序。2005年，十届全国人大常委会第四十次委员长会议对这一工作程序进行了第二次修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》，进一步细化和完善了备案审查程序。2004年5月，全国人大常委会法制工作委员会成立法规备案审查室，开展备案审查工作。目前，对行政法规、地方性法规和司法解释的备案审查成为全国人大常委会的常态化工作。个别地方在20世纪90年代已开始了备案审查工作，但地方这一工作的全面开展，是在监督法施行之后。地方制定相关的地方性法规，设置机构、配备人员，备案审查成为地方人大常委会的一项常规化工作。地方人大通常以被动审查为主、以主动审查为辅的方式进行备案审查。有些地方已经做到对备案的规范性文件进行全面的主动审查。
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