水资源可持续利用的原则与保障条件

1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中提出可持续发展的观点，是目前公认的关于可持续发展的第一个国际性宣言。1992年里约热内卢“世界环境与发展"大会上，走向可持续发展得到了国际社会和各国政府的高层承诺。随着人们对社会进步、经济发展和环境改善问题的认识提高，走可持续发展之路已经得到了各行业和各部门的广泛认同。
可持续发展是建立在自然资源基础上，同环境承载能力相协调的发展。公认的衡量国家和地区可持续发展有3个方面的指标：社会、经济与环境。水资源作为自然资源的重要组成部分之一，其可持续利用是促进可持续发展的基本资源保证，因此，水资源可持续利用除了要遵循可持续发展的一般性原则外，还应具有符合水资源特点的原则和衡量标准。
水资源属于可更新资源，是大自然对人类的馈赠。人们过去对水的认识是建立在“取之不尽，用之不竭"的基础之上的，但随着人口增加、社会经济发展，水资源的短缺已经成为当今世界最紧迫的自然资源问题之一。我国的水资源问题是与人均占有量少(只有世界人均占有量的1/4)、区域性和季节性分布不均(南多北少，东多西少，夏季多冬季少)的特点分不开的。人为的浪费、污染和管理不善，更加剧了水资源危机。在人类进入21世纪之际，实现水资源可持续利用是社会、经济、环境可持续发展的基本要求，也是水利事业发展的必然选择。
一、水资源可持续利用的原则
1.区域公平原则
水资源开发利用涉及上下游、左右岸不同的利益群体，各利益群体间应公平合理地共享水资源。这些利益群体既可能包括国与国的关系，也可能包括省与省、市与市之间的关系。区域公平性原则在联合国环境与发展大会《关于环境与发展的里约热内卢宣言》中被上升为国家间的主权原则，即：“各国拥有按其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国或在各国管辖范围以外地区的环境的责任。"显然，国际河流和国际水体的开发应在此原则的基础上进行。而一个主权国家范围之内的流域水资源开发，则应在考虑流域整体利益的基础上，充分考虑沿河各利益群体的发展需求。
2.代际公平原则
水资源可持续利用的代际公平是从时间尺度衡量资源共享的“公平"性。可持续发展常常定义为“不以破坏后代的生存环境为代价的发展"。虽然水资源是可更新的，但水资源遭到污染和破坏后其可持续利用就不可能维系。特别是地下水资源的过度开采，可能导致地面沉降、海水入侵和地理环境破坏，其后果往往是不可逆的。因此，不仅要为当代人追求美好生活提供必要的水资源保证，从伦理上讲，未来各代人也应与当代人有同样的权利提出对水资源与水环境的正当要求。可持续发展要求当代人在考虑自己的需求与消费时，也要为未来各代人的要求与消费负起历史的与道义的责任。
3.需求管理原则
传统的水资源开发利用是从供给发展角度考虑的，认为需水的增长是合理的且是不可改变的，传统的水利发展和所有的管理工作是努力寻找和开发新的水源、贮水、输水和水处理工程。扩大供水能力一直是追求的目标，直到需水得到满足，或由于资金不足，或由于技术上不可行才停止。
需求管理原则并不排斥人们为了追求高标准生活质量对水的需求，更重要的是这种需求应在环境与发展的总框架下进行。供水量越大，废污水就越多，为了保证环境质量，则水处理的要求就越来越高。因此，在水资源可持续利用中应摒弃传统水利的工程导向，而应从水资源合理利用的角度，通过各种有效的手段提出更合乎需要的用水水平和方式。
需求管理从某种意义上意味着限制，因为没有限制就不可能持续。
4.可持续利用原则
水资源可持续利用的出发点和根本目的就是要保证水资源的永续、合理和健康的使用。一切与水有关的开发、利用、治理、配置、节约、保护都是为了使水资源在促进社会、经济和环境发展中发挥应有的作用。水资源和水生态环境是资源和环境系统中最活跃和最关键的因素，是人类生存和持续发展的首要条件。可持续发展要求人们根据可持续性的条件调整自己的生活方式，在不破坏生态环境的范围内确定自己的消耗标准。
可持续性原则还包括了另外两方面的内容：①合理配置有限的资源。②使用替代或可更新的资源。水资源的优化配置是协调社会、经济、环境目标的有效手段，而污水资源化、海水淡化等则是在必要条件下对水资源可持续利用的重要补充。
二、水资源可持续利用的保障条件
水资源开发利用在不同地区、不同历史背景和不同发展水平下是有相当大的差异的。然而，可持续发展作为全球发展的总目标，所体现的公平性和可持续性原则，对水资源可持续利用来讲则是共同的。在满足上述原则基础上实现水资源可持续利用，应当具有并努力创造以下保障条件：
1.完善的法律体系与健全的执法机构
实现水资源可持续利用必须首先具有法律上的保证，尤其要明确界定水的权属关系。我国目前已经制定了《水法》、《水土保持法》、《环境保护法》等相关法律，但各法律之间还存在着交叉重叠的现象，以流域为主体的水资源管理还没有真正形成，中央与地方、地方与地方在水权划分、水事划分方面还存在许多不完善之处，地方性法规与政策不利于全国一盘棋的水资源可持续利用等等，尤其是执法方面还存在诸如机构和队伍不健全等现象。没有良好的法律保障体系，实现水资源可持续利用的规划和管理目标是不现实的。
2.水资源统一管理体系
实行以流域或区域的水量与水质、地表水与地下水、城市供水与乡村供水、供水与排水等统一管理体制，是实现水资源可持续利用的有效手段和社会可持续发展的必然要求，也是水资源优化配置的体制保障。在一个多部门相互扯皮、职责不清的管理体制下，难以使水资源的开发利用和保护达到可持续发展的目标。
3.监控与水有关的灾害的能力
洪水灾害、水短缺和水污染是通常所说的水的三大问题，要保障社会进步，经济发展与环境改善，就必须具备对上述灾害的快速反应和处理的能力，这也是水资源可持续利用的基本实现形式。建立灾害的监测、预警系统，具备完整的应急方案，才不致因自然或人为灾害影响正常的发展。
4.水资源优化配置
从“需求管理"的原则出发，在合理需要和现实可行的工程供水能力情况下，进行资源的合理配置。水资源与国民经济的发展是紧密相联的，无论是国民经济规划、区域发展规划或水资源可持续利用规划，都应采取综合的观点、系统的观点和可持续发展的观点，把水资源的合理配置、优化调度放在重要位置。优化配置的目的是提高水资源利用率，是从更大范围内思考水资源开发利用的战略布局，这对于我国在社会主义制度下克服水资源分布不均的特点来讲具有特别重要意义。
5.实现按经济规律办水、管水、用水
促进经济发展是水资源可持续利用的目的之一。而水资源利用能否可持续又取决于水的开发、管理、利用是否按照经济规律办事。过去我国一直实行的低于成本的供水体系，一方面造成部分地区水的浪费，另一方面又破坏了流域或区域的水资源供需平衡态势，水管部门的正常运行也难以维持。必须逐步创造条件，实现农业完全成本供水，城市生活、工业按市场经济体制(成本+利润)供水。
6.具有近期、中长期的可持续利用规划
凡事预则立，不预则废。立足当前，放眼长远是水资源可持续利用的根本保障。制定具有不同时间尺度的水资源可持续利用规划，可以从中长期的发展战略和近期的行动计划中全面把握水资源的利用态势，采取更具综合性和整体性的战略，增强预见性和预防性。
可持续利用规划应具有时间上的延续性和现实上的可操作性，内容上应包括水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护，把配置、节约、保护放在重要位置。
7.节水水平符合经济与环境发展要求
节水一方面减少水的利用，另一方面也减少了排污。我国城市人均综合用水量几乎比一些发达国家城市人均综合用水量多1倍以上，工业用水重复利用率我国仅40%左右，而发达国家达75%～80%；全国农业灌溉用水的效率大多只有0.4，而发达国家达0.7～0.8。目前农业用水占全国总用水的80%，节水潜力巨大。节水灌溉不仅节水，而且节能。然而，也同时应该看到大规模的节水水平提高将需要大量的投入，短期内实现的可能性受到资金、技术等条件的制约，节水应具有符合经济与环境发展要求的分阶段目标。
8.水环境条件持续改善
提出可持续发展是与长期以来生态环境的退化，特别是水环境的退化密切相关的。经济发展中的某些内在因素有碍于环境的保护和资源的持续利用。如排污超过了河流的纳污和降解能力，地下水的开采超过了其补给能力，水生态环境恶化、海水入侵、地面沉降等等，这些因素包括人口增长、非确定性、不可逆性及环境与经济发展之间的取舍问题。水资源可持续利用应是使水环境条件朝着改善的方向发展。
9.符合“效率与公平"的均衡
优化配置是从经典经济学的角度探索稀缺资源的最佳利用效率。强调资源利用在边际水平上的成本与收益，实现市场优化配置。可持续发展则是在“效率与公平"之间寻求均衡点，既关系到资源合理利用及财富总量的持续增加，也关系到社会群体之间利益的公平分布。既有时间序列上的持续性，又有空间上的公平性。水资源可持续利用与优化配置的目的，就是要寻找合理的公平的均衡关系。
10.水资源的开发利用量应与水资源总量上保持动态均衡
水资源开发利用是与社会、经济和环境发展要求、水资源总量以及资金、技术等条件相适应的。在我国北方地区人均水资源量少，开发利用程度相对较高，而南方地区人均水资源量多，开发的要求和紧迫性相对较低。从资源的持续保有量出发，在水资源相对稀缺的地区，应将生态环境需水作为可持续发展的优先对象，保持社会经济发展所需要消耗的水资源与水资源总量之间的动态平衡。
11.科技贡献率在水资源可持续利用中不断提高
水资源可持续利用关键在科技。科教兴水战略对水利建设和水资源的持续利用至关重要。长期以来，水利基础设施老化失修、设备陈旧落后、管理粗放、人员素质低等问题是影响水资源可持续利用的重要因素。从农业改善灌溉技术条件，工业提高重复利用率，实行多水源联合运用、雨水汇集利用、劣质水处理再利用等多途径出发提高科技条件，使环境风险限制在尽可能低的水平，而使费用—效果得到优化。
12.公众意识的唤起与利益相关者的参与
大量的水资源在人们不经意间慢慢流失，是水资源可持续利用不能忽视的一个方面，应在社会公众中广泛唤起水是稀缺资源、水是商品和节约用水的意识。从点滴做起看似简单，但成效显著。而利益相关者，包括广大用户参与到水的管理、利用中来，将利益相关者的用水竞争放在保证公平和可持续利用的技术性可行的框架之中，是许多发达国家实现水资源可持续利用的有效经验。
上述诸项保障条件是从水资源可持续利用的基本原则出发，实现社会、经济、环境可持续发展目标所需要的水资源可持续利用的条件。为了保证这些保障条件的实现，应当进一步建立定性和定量的分析、评价指标，提供水资源可持续利用的可操作的监测和调控体系。
(作者：刘　恒 为水利部南京水文水资源研究所副所长)